Європейський Союз обговорює створення нового механізму колективної реакції на атаки, які вже становлять загрозу національній безпеці, але формально ще не є збройним нападом. Ідеться про диверсії, підпали, кібератаки, втручання у вибори, пошкодження критичної інфраструктури, порушення повітряного простору та інші операції так званої сірої зони.
Робоча назва механізму — Emergency Security Protocol, або надзвичайний безпековий протокол. Президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн уже назвала задум «власною статтею 4 Європи»: якщо одна держава ЄС вважатиме, що зіткнулася із серйозною гібридною загрозою, вона зможе запустити консультації всіх членів Союзу для вироблення спільної відповіді.
Але важлива межа: це поки не нова юридична «стаття» договорів ЄС і не аналог статті 5 НАТО про колективну оборону. Після засідання міністрів оборони ЄС 28 вересня верховна представниця Кая Каллас повідомила лише про перший обмін думками щодо пропозиції. Рада ЄС підтвердила, що міністри розглянули можливі варіанти відповіді на російську гібридну кампанію, включно з Emergency Security Protocol, але рішення про створення механізму не ухвалила.
Що таке «власна стаття 4 Європи»
Формула походить від статті 4 Північноатлантичного договору.
У НАТО вона дозволяє будь-якому члену вимагати консультацій союзників, якщо, на його думку, під загрозою опинилися його територіальна цілісність, політична незалежність або безпека. Стаття 4 сама по собі не означає застосування військової сили — це механізм термінового політичного узгодження позицій.
Саме таку логіку фон дер Ляєн пропонує перенести на рівень ЄС.
За представленою нею концепцією, одна держава-член могла б активувати Emergency Security Protocol, після чого всі 27 країн повинні були б зібратися для координації європейської відповіді, стримування подальшої ескалації та мінімізації наслідків атаки.
Тобто головна ідея — не автоматично запускати санкції чи військову операцію, а створити заздалегідь визначений політичний процес, який починається відразу після серйозного інциденту.
Financial Times описує задум як частину ширшої спроби сформувати європейський counter-hybrid playbook — набір правил, за якими країни могли б швидше переходити від встановлення факту атаки до її атрибуції, консультацій і пропорційної відповіді.
Чому не достатньо НАТО
Головна проблема полягає у самій природі гібридних операцій.
Їх часто спеціально конструюють так, щоб вони залишалися нижче порога, за яким інцидент можна однозначно кваліфікувати як збройний напад. ЄС серед таких дій називає кібератаки, диверсії, підпали, пошкодження підводної інфраструктури, інформаційні операції, втручання у вибори, використання міграції як інструмента тиску та порушення повітряного простору.
Саме ця неоднозначність має значення.
Вибух на залізниці, операція проти оборонного підприємства чи масштабна кібератака можуть завдати серйозної шкоди державі, але не обов’язково відповідатимуть критеріям для застосування статті 5 НАТО.
До того ж значна частина можливих цілей таких операцій — цивільна: електромережі, телекомунікації, транспорт, виборчі системи, медіа, банки, логістичні центри чи державні цифрові сервіси.
Саме тут ЄС має інструменти, яких немає в НАТО: санкційне законодавство, регулювання цифрового простору, правила захисту критичної інфраструктури, економічні обмеження, поліцейську і судову співпрацю та значну частину кіберполітики.
Тому задум Брюсселя полягає не стільки у створенні другого НАТО, скільки у з’єднанні цих цивільних, економічних і дипломатичних важелів в одну процедуру.
У ЄС уже є «гібридний арсенал». Навіщо ще один механізм?
Це одна з головних суперечностей нинішньої дискусії.
Формально Євросоюз уже має досить розвинену систему реагування.
Ще у 2022 році після ухвалення «Стратегічного компаса» ЄС створив Hybrid Toolbox — рамку, яка дозволяє використовувати дипломатичні, економічні, санкційні, інформаційні та інші заходи проти гібридних кампаній. Існують також окремі Cyber Diplomacy Toolbox та інструментарій проти іноземних інформаційних маніпуляцій і втручання — FIMI Toolbox.
ЄС уже створив і Hybrid Rapid Response Teams — групи швидкого реагування, які на прохання держави можуть надавати спеціалізовану допомогу у протидії гібридній загрозі. Правила їхнього практичного розгортання Рада ЄС затвердила у 2024 році.
Крім того, Євросоюз має окремий санкційний режим проти російських гібридних операцій і вже використовує його проти осіб, яких вважає причетними, зокрема до інформаційних операцій. 24 вересня 2026 року Рада ЄС, наприклад, внесла до санкційного списку Ксенію Федорову, пов’язавши рішення з іноземними інформаційними маніпуляціями та втручанням.
Отже, проблема полягає не лише у відсутності інструментів.
Бракує передбачуваної процедури, яка змушувала б ЄС швидко переходити від інциденту до політичної реакції всього Союзу.
Ще рамка 2022 року передбачала, що держави можуть передавати гібридний інцидент на розгляд відповідних органів Ради ЄС, а Комісія та верховний представник — готувати пропозиції щодо відповіді. Але для кожного випадку фактично необхідно заново проходити значну частину політичного процесу.
Emergency Security Protocol має спробувати зробити цю реакцію більш автоматизованою саме на першій — консультаційній — стадії.
Найскладніше питання — хто здійснив атаку
Для звичайного військового нападу джерело агресії часто очевидне. Для гібридної операції це може бути головною загадкою.
Диверсію може здійснити завербований місцевий громадянин. Кібератаку — угруповання, яке формально не пов’язане з державою. Дезінформаційна мережа може складатися з десятків акаунтів і каналів без очевидного державного маркування.
Тому атрибуція має не лише технічний, а й політичний характер.
Чинна рамка ЄС прямо зазначає, що рішення про приписування гібридної операції певній державі або недержавному суб’єкту залишається суверенним політичним рішенням держав-членів. Для формування спільної картини використовується, зокрема, Single Intelligence Analysis Capacity та Hybrid Fusion Cell.
Водночас ЄС уже передбачив цікаву конструкцію: відсутність повністю узгодженої публічної атрибуції не обов’язково має блокувати будь-яку реакцію. Рада ще у 2022 році заявляла, що залежно від рівня достовірності можуть розглядатися пропорційні та асиметричні заходи навіть тоді, коли спільне публічне встановлення винуватця неможливе або небажане.
Саме цей принцип потенційно може стати основою нового протоколу.
Якою може бути відповідь
Поки що затвердженого переліку заходів Emergency Security Protocol немає.
Тому говорити про конкретний «автоматичний пакет» передчасно.
Чинний Hybrid Toolbox, однак, показує діапазон доступних можливостей. У документах ЄС ідеться про дипломатичні, політичні, економічні, інформаційні та, за відповідних умов, безпекові заходи. Це можуть бути санкції проти конкретних осіб та організацій, дипломатичні кроки, допомога атакованій державі, кіберзахист, посилення охорони критичної інфраструктури чи скоординована публічна атрибуція.
Кая Каллас після зустрічі 28 вересня окремо згадала вже застосовувані ЄС заходи — санкції проти причетних і вислання російських дипломатів — і заявила, що міністри обговорювали, які додаткові можливості може використати Союз.
При цьому сам протокол не скасує звичайних правил ухвалення конкретних рішень.
Наприклад, рішення про санкції у межах спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС ухвалюються Радою одностайно. Отже, навіть якщо консультації починатимуться автоматично, для частини найсерйозніших заходів усе одно буде потрібна згода всіх держав.
І це одна з потенційних меж реформи: можна прискорити момент, коли Європа сідає за один стіл, але значно складніше автоматизувати рішення, яке вона за цим столом ухвалить.
Чим це відрізняється від статті 42.7 ЄС
У самого Євросоюзу вже є власна норма взаємної оборони.
Стаття 42.7 Договору про Європейський Союз передбачає, що якщо держава-член стає жертвою збройної агресії на своїй території, інші члени мають надати їй допомогу всіма доступними засобами.
Існує також стаття 222 Договору про функціонування ЄС — «клауза солідарності», яка стосується, серед іншого, терористичних атак і великих природних або техногенних катастроф.
Emergency Security Protocol має розташуватися фактично нижче цих порогів.
Каллас 28 вересня прямо сказала, що новий механізм мав би реагувати на атаки у «сірій зоні» та доповнювати статтю 42.7, а не замінювати її. Так само ЄС наполягає, що нова система має доповнювати НАТО.
Умовно архітектура виглядала б так:
гібридний інцидент → Emergency Security Protocol і консультації → скоординована відповідь ЄС;
а якщо масштаб подій уже відповідає збройній агресії — можуть виникати зовсім інші юридичні питання щодо статті 42.7 ЄС або колективної оборони НАТО.
Латвія як практичний тест
Financial Times наводить як один із актуальних прикладів інформаційні операції перед парламентськими виборами у Латвії 3 жовтня.
Зокрема, розслідування The Insider виявило мережу російськомовних і латвійських Telegram-каналів, частина яких, за даними видання, маскується під голоси «невдоволених латвійців» і поширює тези про нібито згубний вплив санкцій, переслідування російськомовних та необхідність відмовитися від підтримки України.
Але тут важлива різниця між журналістським розслідуванням та офіційною оцінкою.
28 вересня латвійська Служба державної безпеки VDD повідомила, що виявила окремі спроби поширення дезінформації, пов’язаної з виборами та політичними силами, однак не зафіксувала на той момент масштабної й системної кампанії іноземної держави з метою забезпечити перемогу конкретної партії чи кандидата. Водночас служба вважає, що Росія може активізувати інформаційні операції проти політиків, які підтримують Україну, і не виключає провокацій під час виборчого періоду.
Саме такі ситуації демонструють проблему, яку намагається розв’язати новий протокол: загроза може бути реальною, але її масштаб, авторство та необхідна відповідь не завжди очевидні.
Головний ризик — створити ще один рівень бюрократії
Проти концепції існує й інституційний аргумент.
Більшість держав Євросоюзу одночасно є членами НАТО, а Альянс уже має власні консультаційні та кризові механізми. За даними FT, частина дипломатів побоюється, що новий протокол може дублювати процедури НАТО і зробити кризове управління ще складнішим.
Це особливо важливо у швидкоплинній кризі.
Якщо після одного інциденту окремо почнуть працювати національний уряд, структури НАТО, Єврокомісія, Європейська служба зовнішніх дій і Рада ЄС, додатковий механізм матиме сенс лише тоді, коли скорочуватиме, а не подовжуватиме ланцюжок ухвалення рішень.
Саме тому майбутній дизайн протоколу має значення не менше, ніж його назва.
Що це означає для України
Україна формально не буде захищена майбутнім Emergency Security Protocol так само, як держава-член ЄС: запропонований механізм розрахований насамперед на внутрішню безпеку Союзу.
Але український вимір закладений у дискусію безпосередньо.
Рада ЄС після засідання 28 вересня зазначила, що міністри розглядали російську гібридну кампанію як спробу послабити європейську єдність і солідарність. FT також пов’язує значну частину таких операцій із прагненням впливати на підтримку України в європейських суспільствах.
Це означає, що підпали складів, диверсії на транспорті, інформаційні операції, атаки на оборонні компанії чи спроби впливати на вибори розглядаються дедалі менше як ізольовані внутрішні проблеми окремої держави і дедалі більше — як елементи ширшої кампанії.
Фон дер Ляєн, крім того, запропонувала паралельно створити формат European Security Council, до якого поряд із державами ЄС могли б залучатися Україна, Велика Британія, Норвегія, Канада та інші партнери. Це окрема ініціатива, але вона показує ширшу логіку Брюсселя: будувати європейську систему реагування, яка виходить за межі лише 27 членів Союзу.
Що поки залишається невідомим
Станом на 29 вересня Emergency Security Protocol залишається політичною пропозицією.
Не оприлюднено:
- юридичної форми протоколу;
- точного порога для його активації;
- правил атрибуції атаки;
- строків проведення консультацій;
- переліку можливих заходів;
- процедури їх затвердження;
- механізму координації з НАТО;
- відповіді на питання, чи матимуть окремі категорії реакції заздалегідь погоджений характер.
Каллас після засідання 28 вересня назвала дискусію початковою і підтвердила, що робота над ідеєю продовжиться.
Тому назва «гібридна стаття 4» сьогодні найкраще описує політичну концепцію, а не готовий механізм.
Але сама постановка питання показова. ЄС уже має санкції, кіберінструменти, механізми кризового реагування і навіть договірну норму взаємної оборони. Тепер Брюссель намагається закрити проміжок між ними — ситуацію, коли напад достатньо серйозний, щоб становити загрозу державі, але достатньо неоднозначний, щоб кожен уряд ще міг вважати його чужою локальною проблемою.
Саме цей простір між миром і відкритою війною й має стати головним полем для Emergency Security Protocol.
